广东万里海天律师事务所

郝某经所在区工商局批准开办了一家文化用品商店，一日郝某所在地工商所人员康某来到郝某的店里，要拿几本书回去看，郝某不让。康某说："有人举报你的店里卖淫秽书籍，要对你罚款，你现在交罚款。"郝某说："我的店从来没有卖过那种东西，不信你可以查。"康某说："我不用查，你如果不交罚款，我就封你的店。"郝某无奈当即交了1000元罚款（注：康某的罚款行为，不是法律、法规和规章规定以工商所名义作出的）。郝某对此向有关机关申请复议，康某又与复议人员赵某串通捏造郝某卖淫秽书籍事实，复议机关维持原来的罚款决定，又作出吊销郝某营业执照的决定。郝某到处无人帮助解决，两个月后，复议机关认为此案证据不足，经调查确认处罚决定是错误的，随即作出撤销吊销营业执照决定和罚款决定，并对赵某与康某给予了行政处分。郝某对此先向赔偿义务机关申请赔偿，但郝某对赔偿义务机关决定给予赔偿的数额不服，遂向本区人民法院作出申请国家赔偿决定。区人民法院受理了此案。在审理中，经人民法院调解，双方达成如下协议：①由赔偿义务机关报赔偿返还1000元罚款；②赔偿吊销营业执照期间租房、水电等必要的开支2500元；③按正常营业收入的30%赔偿因吊销营业执照期间不能经营所造成的损失1500元。
　　现问：
　　（1）郝某对1000元的罚款不服申请复议的机关是哪个机关？
　　（2）设郝某突然死亡，可由谁来申请行政复议？
　　（3）复议机关向郝霜收取复议费用200元，有无法律依据？为什么？
　　（4）本安中郝某所受到的损害，应以谁为赔偿义务机关？
　　（5）人民法院对案件的处理方式与结果是否正确？
　　（6）康某与赵某对郝的损害应承担什么责任？
　　答案：
　　（1）市工商局为复议机关。
　　（2）郝某的近亲属可提起复议申请。
　　（3）于法无据。因为行政复议机关受理行政复议，不得向复议申请人收取任何费用。
　　（4）应以区工商局与市工商局为赔偿义务机关。
　　（5）处理方式正确，但处理结果的第三项内容存有错误。
　　（6）区、市工商局可分别向康某、赵某追偿。
　　法理详解：
　　（1）对郝某进行1000元的罚款是康某作出的，康某是工商所的工作人员，工商所是区工商局的派出机构，但在此行为上法律、法规和规章没有规定工商所可以自己的名义作出，因此，这一行为，是基于区工商局的委托，即康某的罚款行为应视为受区工商局的委托而为的。《行政复议法》第15条规定："对行政工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。"本案工商所不属于此种情形，根据有关规定，对受委托组织作出的具体行政行为不服申请复议，由委托的行政机关的上一级行政机关为复议机关。区工商局的上一级行政机关是市工商局。考试大因此，对1000元罚款行为不服的复议机关应是市工商局。
　　（2）依《行政复议法》第10条第2款，有权申请行政复议的公民死亡的，其近新属可提起复议申请。
　　（3）《行政复议法》第39条规定；"行政复议机关受理行政复议申请，不得向申主人收取任何费用。行政复议活动所需经费，应当列入本机关的行政经费，由本级财政予以保障?
　　（4）郝某所受的损害，应以区工商局与市工商局为赔偿义务机关。上一问题中已明确，康某所实施的罚款行为，属于受区工商局的委托而为，因此本案中区工商局的具体行政行为与市工商局的复议行为都是错误的，而且复议机关的决定又加重了对郝某的损害。《国家赔偿法》第8条规定："经复议机关复议的，最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关对加重的部分履行赔偿义务。"因此，对罚款所造成的损害，区工商局为赔偿义务机关，对吊销营业执照所造成的损害，市工商局为赔偿义务机关。
　　（5）区人民法院适用调解对此案加以解决是正确的，但调解所达成的协议内容有错误。根据《行政诉讼法》第67条的规定，行政赔偿诉讼可以适用调解。所谓适用调解，就是以调解为审理方式和结案方式。因此，区人民法院适用调解是正确的，但在调解内容上违反了法律的规定，超出法律规定的赔偿数额。《国家赔偿法》第28条对侵犯财产权造成损害的赔偿数额作了明确规定，其中规定，对处以罚款的，应返还罚款数额；对吊销营业执照的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支。根据这一规定，协议的前两项内容是正确的，第三项内容是错误的，对郝某因停业所减少的收入不应予以赔偿。
　　（6）对康某与赵某的违法行为，应当由区工商局与市工商局分别进行追偿。《国家赔偿法》第14条规定："赔偿义务机关赔偿损失后，应当责任令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。"康某与赵某属于故意违法，对郝某所造成的损害负有责任，应由各自的机关对其进行追偿。

【案情】

　　原告：石某。
　　被告：A省B县城市管理局。
　　法定代表人：金某，局长。
　　2000年11月20日上午，B县城管局工作人员到石某汽修厂清理该厂外放置的“石记汽车修理厂”标志牌。B县城市管理局工作人员与石某的父亲石父发生争执。双方互相推搡，石父被推倒，石某见状便与其弟同B县城市管理局工作人员厮打，造成石某受伤（后经法医鉴定为轻微伤）。石某起诉至B县人民法院，要求：一、确认被告的具体行政行为违法。二、被告赔偿原告各种经济损失9077.60元。
　　被告辩称：因原告方修车牌摆放不符合规范，城市管理局于2000年10月17日为其下达限期清除乱堆乱放的通知书，又于10月20日和11月3日两次口头通知，11月20日城市管理局工作人员再次通知原告清除，原告方非但不清除，反而殴打我工作人员王某和华某等人，砸坏我办公车辆，暴力阻碍我方正常执行公务，造成我方损失近4000元，原告分文未赔偿，原告方的伤情我方不知，我方无一人殴打原告方任何人，即使有原告受伤也系自伤，故不承担原告方的损失。
　　
【审判】

　　B县人民法院经审理查明：2000年11月20日中午城管局一行十几人清理乱堆乱放，到原告修车厂处，清理“石记汽车修理厂”的牌子，先是原告的父亲石父与城管队员发生争执，双方相互推搡，石父倒在地上，原告及其弟从屋里出来，双方发生冲突，造成原告受伤。
　　原告石某于2000年11月20日至12月1日住进了B县医院，住院12天，花医疗费2665.60元，法医鉴定费270元，存车费2元，误工费120元，共计损失3057.60元，经法医鉴定石某的伤情为轻微伤。
　　一审法院经审理后认为，被告B县城管局工作人员在执行职务时造成原告石某人身损害属违法行为，依法应赔偿原告的损失。被告在法定期限内没有提供证据，逾期提供的证据无效。原告在其父与被告发生冲突时不冷静，参与其中，致使受伤，也有一定责任。故依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第五项、第二十七条第一项的规定，该院于2001年3月12日作出判决：
　　一、确认被告B县城管局侵犯原告人身权的行为违法；
　　二、被告B县城管局赔偿原告石某人身损失费2440.32元，其余917.28元由原告自负，判决生效后10日内给付。
　　一审判决生效后，廊坊市检察院对该案提起抗诉，认为本案石某的人身损伤是一起行政执法引起的伤害，B县城管局对石某的伤害是否承担赔偿责任，首先要看其行政执法行为是否违法。如其行政执法行为违法，可依法承担行政赔偿责任。法院在审理此案时，应当按照有关法律规定对赔偿义务机关致害行为是否违法予以确认后，才能认定其对石某的经济损失是否承担赔偿责任。（2001）永行初字第1号判决，未对B县城市管理局的具体行政行为是否违法进行审理作出判决，即认定其在执行公务时造成石某人身损害属违法行为，判其赔偿经济损失，严重违反了《行政诉讼法》第五十条，《国家赔偿法》第二条和最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条的规定。
　　经再审审理查明，根据B县人民政府的通知精神，2000年11月20日上午，原审被告B县城市管理局十几名工作人员到原告修车厂清理厂外设置的“石记汽车修理厂”标志牌，原告的父亲石父在与原审被告工作人员争执过程中，双方互相推搡，原审原告石某从屋里跑出来与原审被告方工作人员扭打在一起，在双方冲突中原审原告受伤（经法医鉴定为轻微伤），自2000年11月20日至12月1日在B县人民医院住院治疗12天，花去医疗费2672.80元、鉴定费270元、误工费120元，共计给原告造成经济损失3067.80元。再审同时认定，原审被告接到起诉状副本后，在法定期限内无正当理由逾期提供作出具体行政行为的证据。
　　再审认为，在行政法律关系中，行政机关处于主动的地位，其实施行为时一般无需征得公民、法人或其他组织的同意，具有主动执法权力，所作具体行政行为程序应当是先有确凿的证据、客观事实，然后依照法律法规作出。公务员是行政职务关系中的一方法律主体，其对外代表行政主体执行公务，只要造成侵害的行为与行使国家行政管理职权有关，就属于国家行政赔偿的范围。原审被告在一审中未在法定期限内提供证据，应认定该具体行政行为没有证据、依据。对其在作出具体行政行为后自行收集的书面证言，不能作为具体行政行为合法的根据。原审被告的工作人员导致原审原告人身损害的行为应确认为事实行为，依法应承担赔偿责任。原审原告应当从社会利益出发，积极配合行政机关的工作，在此纠纷中，由于不冷静参与其中使其受伤，也有一定的责任。故根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条、第七十六条、第七十八条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三条第（五）项、第二十七条第（一）项的规定，该院于2001年11月9日作出判决：
　　一、撤销原判决第二项；
　　二、认定原审被告作出的具体行政行为没有证据、依据；
　　三、维持原判决第一项，即确认被告侵犯原告人身权利的行为违法；
　　四、原审被告赔偿原审原告损失费2143.96元。于判决生效后十日内一次性履行完毕。
　　
【评析】

　　该案是一起行政诉讼与行政赔偿诉讼相结合的案件，本案有三点需要明析。
　　1被告B县城市管理局具体行政行为是否违法。审查某一具体行政行为是否合法应从行政主体，适用法律、法规、行政程序、适用证据等确认。在行政诉讼中，举证责任主要由作为被告的行政机关负担，而被告提供证据还受严格的举证时限限制。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条第二款规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为的证据、依据，被告不提供或无正当理由逾期提供，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”没有证据、依据的具体行政行为应为违法行为。本案中，被告B县城管局在一审举证时效期间内未提供证据来证明其作出的具体行政行为的合法性，虽在再审中提供了相应证据，但已逾期（再审只就原审认定事实进行审查）。因此，该具体行政行为应是违法的。
　　2被告B县城管局工作人员殴人行为的法律性质。本案中被告B县城市管理局工作人员在执法过程中将原告石某打伤，此行为常被理解为行政行为。即殴人行为是行政执法人员在执行职务过程中实施的，虽然滥用了职权，但该行为与具体行政行为密不可分，是一种行政违法行为。在最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）颁布之前，这种理解占有一定地位。但细究之，行政机关的具体行政行为是行政主体针对特定对象就特定的事项作出的处理决定。殴人并非行政主体的职权，也非其具体行政行为的内容，因此谈不上滥用职权，更谈不上是行政违法。事实上这种行为是在行政主体行政过程中所发生的，与具体行政行为相关的行为，称事实行为。事实行为有别于违法行政行为和滥用职权行为，后两种可直接导致具体行政行为无效，而前者则并非能如此。例如，公安干警在依法搜查某人住宅时，不小心打碎被搜查人一暖壶，打碎暖壶便是事实行为，这一行为是与公安机关搜查住宅这一具体行政行为相关的，但并不能因为搜查中打破了被搜查者的暖壶而认定公安机关搜查住宅这一具体行政行为是违法的，因事实行为造成行政相对人损害的，应在行政赔偿范围之列（见《规定》第一、二条），本案中检察机关抗诉称：“B县城市管理局对石某的伤害是否承担赔偿责任，首先要看行政执法行为是否违法……”显然是把殴人这一事实行为当作行政行为来理解的。
　　3行政诉讼与行政赔偿诉讼与立案问题。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十八条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时，一并提出行政赔偿请求或者因具体行政行为和与行使行政职权有关其他行为侵权造成损害的一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”本案即属这种情形，即原告提出行政诉讼的同时也要求行政赔偿。因此该案一审应是两个案件或两个案件的合并。由于行政诉讼如行政赔偿诉讼通常具有密切的相关性，当事人在起诉时又常一并提起诉请，因此立案时容易被当作一个案件，在审理中通常被当作同一案件来审理。而事实上。行政诉讼和行政赔偿诉讼是两种不同的诉请，应分别立案，分案或合并审理。这一点在行政审判中应引起足够重视。

【案情】

　　原告：雄某。
　　被告：A市B镇人民政府。
　　法定代表人：晓某，镇长。
　　2001年3月5日，B镇人民政府治安队和农技站以雄某没有种子经营证为由，没收雄某二晚杂交稻种子300斤左右，罚款200元，同年5月12日又以同一理由没收雄某二晚杂交稻种子1100斤左右，罚款800元。2001年6月2日被告B镇人民政府以雄某超越了经营范围销售种子为由，第三次没收雄某二晚杂交稻种子58斤。前两次没收的种子，在雄某交完1000元罚款后均已退还，现雄某要求撤销B镇政府的违法具体行政行为，退还罚款1000元和没收的种子58斤，并要求B镇人民政府赔偿经济损失，赔礼道歉为由，向A市人民法院提起行政诉讼。
　　原告诉称：自我国种子法颁布施行以后，我于2001年初，到江西省种子公司申请，与省种子公司代销农作物种子，经省种子公司审查批准，发给种子代销证（赣农种委代字2001-80106号），经A市种子管理站备案，并经工商部门发给了个体经营代销种子营业执照，允许在张巷灌山代销种子。2001年3月5日B镇农技站站长曾兵和镇治安队共7人在B镇没收我种子300斤左右，罚款200元，5月12日又没收我种子1100斤左右，罚款800元，两次交清罚款后才退还已没收的种子，罚款1000元。6月2日又没收我准备带到秀市岳父家的种子58斤，故诉至法院要求撤销被告B镇政府的违法具体行政行为，退还罚款1000元和没收的种子58斤，赔偿经济损失8800元，并责令被告不得再非法干预我代销、经营种子的经营自主权，责令被告B镇政府对原告恢复名誉，消除影响，赔礼道歉。
　　被告B镇政府辩称，当时没收种子的理由，前两次是因为原告没有种子经营许可证，第三次没收种子是因为当时原告虽然办了种子经营许可证，但经营范围不是B镇，而是C镇，原告超越了经营范围销售种子，镇政府不是非法干预原告种子经营，而是合法干预，并且我们没有说原告是卖假种子，主要是认为原告经营手续不健全，销售范围区域不合，所以对原告的罚款1000元不能退，没收的58斤种子不能退，经济损失也不能赔偿。
　　
【审判】

　　A市人民法院经审理认为：被告以原告没有经营许可证和经营超出区域范围为由，对原告罚款1000元，没收种子58斤缺乏法律依据，根据《中华人民共和国种子法》第五十五条第一款的规定，种子的生产、经营由县级人民政府的农业、林业主管部门管理。对未领取工商营业执照的经营者应由工商行政管理部门管理。被告以原告未领取种子经营许可证和超出经营区域范围为由，由镇农技站和治安队对原告进行查处，超越了其职权范围，属越权行为。原告要求撤销B镇政府的罚款、没收种子的具体行政行为，符合有关法律规定，本院予以支持。原告要求被告赔偿经营营业利润损失及赔偿交通、误工等费用未提出相关证据证实，本院不予支持。要求本院责令被告恢复名誉、消除影响、赔礼道歉的诉讼请求，没有法律依据，本院不予采纳。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项第四目的规定，该院于2001年9月6日作出判决：
　　一、撤销被告B镇政府对原告雄某作出的罚款1000元、没收先农牌二晚杂交稻种子58斤的具体行政行为。
　　二、限被告B镇政府在本判决生效后，3日内退还原告雄某罚款1000元及先农牌二晚杂交稻种子58斤。
　　三、原告的其他诉讼请求不予支持。
　　本案宣判后，双方当事人均服判，判决已生效。
　　
【评析】

　　本案原、被告对处罚内容争议的主要焦点在于被告是否越权以及被告承担侵权责任能否成立。
　　（一）关于被告是否超越职权的问题
　　行政职权是行政机关实施国家行政管理活动的资格，是依法行政的基础。根据《中华人民共和国种子法》第五十五条第一款的规定，“种子的生产、经营由县级人民政府的农业、林业主管部门管理。对未领取工商营业执照的经营者应由工商行政管理部门管理。”原告雄某领取了个体经营代销种子营业执照，其代销经营种子的行为应由A市农业、林业主管部门管理。而A市B镇人民政府没有法律赋予这一权力，其作出的具体行政行为属于超越职权的行为。超越职权的特点是：（1）行政执法主体可以是行使行政职权并对其行为承担责任的国家行政机关及其工作人员，也可以是经法律、法规直接授权行使行政职能并对其承担责任的其他组织；（2）主观上出于故意或过失；（3）客观上实施了超越职权的具体行政行为；（4）这种具体行政行为超越了法律规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的具体行政行为。B镇人民政府作出没收种子、罚款的具体行政行为符合以上特点，超越职权是一种非法的、无效的，应当依法被撤销的具体行政行为。
　　（二）关于原告要求被告承担行政侵权责任能否成立的问题
　　根据法律规定，行政机关承担行政侵权责任的方式有支付赔偿金、返还财产、恢复原状和消除影响、恢复名誉、赔礼道歉两种方式，本案中原告既要求被告赔偿经济损失8800元，又要求被告赔礼道歉。那么被告是否应当承担本案的行政侵权责任呢?回答显然是否定的。因为首先原告在本案审理中未提供任何要求被告赔偿经济损失的相关证据，没有依据，故法院不予支持。其次依照《国家赔偿法》第三十条规定，只有违法或非法侵犯公民人身自由权，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的，行政机关才应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉、赔礼道歉。本案中，被告仅对原告作出没收二晚杂交稻种子58斤及罚款1000元的处罚决定，涉及的是原告的财产权，没有侵犯原告的人身自由权。因此法院对原告要求被告赔偿损失和赔礼道歉的诉讼请求不予支持是正确的。